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19 novembre 2017

Il referendum olandese e l’Ucraina


Tra poco meno di due mesi ci sarà il referendum olandese sull’accordo di associazione tra l’Ucraina e l’Unione europea. Due mesi, e la popolazione olandese dovrà votare su un accordo dettagliato che è così lungo, articolato e complesso che solo pochi effettivamente potranno sapere su cosa stanno votando. Il “NO” – sta usando ogni possibile argomento per dimostrare che è la scelta giusta. “No” indica un voto contro una maggiore forza di Bruxelles; significa votare contro la politica che si dimentica dell’uomo normale; esprime un voto contro la globalizzazione e le multinazionali che dominano l’economia globale; e, ultimo, ma non meno importante, rappresenta un no ad un maggior numero di rifugiati, “no” a più islamici nei paesi dell’Europa occidentale, che “rubano” la “proprietà” storica e economica dei Paesi Bassi.

Ma l’Ucraina dov’è? Sorprendentemente, ci sono pochi argomenti che sono legati alla realtà quotidiana ucraina. Sì, si sente dire che in Ucraina ci sono partiti d’estrema destra che governano, che c’è una forte presenza neofascista; ma sappiamo che questo altro non è che rimasticare la propaganda di Mosca, e che in realtà, l’Europa occidentale ha un movimento politico di destra neofascista più grande e consistente che in Ucraina (per non dire che il più grande movimento fascista in Europa è in Russia). Sì, si sente dire che l’Ucraina è corrotta, un disastro economico e che costerebbe un’enorme quantità di denaro all’Unione Europea; ma nessuno afferma che l’Ucraina è il più grande paese d’Europa, che ha un enorme potenziale economico, un vasto mercato per le imprese europee, e che è un miracolo che, nonostante due anni di guerra e un blocco economico russo, il paese funzioni e l’inflazione non abbia raggiunto terribili proporzioni.

Abbiamo qualche politico olandese che afferma che certamente non tutti gli ucraini vogliono l’accordo di associazione, e che l’accordo sarebbe un disastro per la popolazione delle “repubbliche popolari di Donetsk e Lugansk” e le spingerebbe ulteriormente nelle braccia di Mosca. Ci sarebbe molto da obiettare; ma, ed è questo il senso del post, chiarire cosa significhi veramente questo referendum che si terrà nei Paesi Bassi il 6 aprile 2016.
La petizione è il risultato diretto della legge sul referendum olandese (DAR) entrata in vigore il 1° luglio 2015. In base a questa legge, i cittadini olandesi hanno facoltà d’avviare un referendum che riguarda la maggior parte delle leggi e trattati che sono stati approvati da entrambe le camere del parlamento. Questa istanza quindi, può essere considerata come un esperimento di democrazia diretta, che dà ai cittadini olandesi la possibilità di confutare le decisioni prese a livello politico.

Una fondazione critica della UE (Burgercomité UE) e un popolare blog anti-establishment (GeenStijl) hanno unito le loro forze sotto il nome, GeenPeil, per raccogliere le 300.000 firme necessarie per indire un referendum sull’approvazione dell’accordo di associazione UE-Ucraina. Che questo accordo sia diventato oggetto di un dibattito pubblico è una semplice coincidenza e può essere spiegato solo sulla base dei tempi. È semplicemente il primo test giuridico da dopo che è entrata in vigore la DAR e, quindi, è la prima occasione per testare le sue implicazioni pratiche. Sia come sia, la questione cruciale è quali saranno le conseguenze se i cittadini olandesi dovessero rifiutare la legge che approva l’Accordo di associazione UE-Ucraina. Questo è uno scenario plausibile, tenendo conto che i primi sondaggi indicano una maggioranza significativa per il campo “NO”.

Colpisce il fatto, che nessuno degli organismi ufficiali abbia dato una risposta chiara a questa domanda. Il primo ministro Rutte, ha comunicato che il governo attende l’esito del referendum per decidere sulle sue implicazioni. Il Parlamento europeo ha semplicemente preso atto dell’imminente referendum e “confida che, riconoscendo i suoi effetti tangibili sull’UE e i Paesi Bassi, il popolo olandese possa decidere in merito al contratto,”. Il presidente della Commissione europea Juncker, da parte sua, ha messo in guardia la popolazione olandese che un voto “no” potrebbe “aprire la porta a una grande crisi continentale”, senza tuttavia chiarirne il motivo.
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In linea di principio, le implicazioni legali di un voto “no” olandese possono essere piuttosto limitate. Il referendum è consultivo e non c’è il requisito d’affluenza del 30 per cento. Tuttavia, se la legge di approvazione fosse respinta da una maggioranza significativa della popolazione, i leader politici non potrebbero semplicemente ignorarne il risultato. Questo è accaduto anche nel 2005, quando è stato fatto il referendum consultivo per l’integrazione europea, nel quale il 61,50% degli olandesi hanno optato per il “no”. Quindi i Paesi Bassi sembrava non fossero d’accordo sulla firma del trattato europeo. Tenendo conto delle esigenze della procedura di modifica del trattato UE (articolo 48 TUE), sembrerebbe che l’adesione dell’Ucraina all’UE non possa semplicemente avvenire, come si potrebbe sostenere che, il cosiddetto accordo misto firmato dall’UE e i suoi 28 Stati membri, richiede la ratifica di tutte le parti prima che possa entrare in vigore.

Tuttavia, ci sono differenze significative tra la modifica del diritto primario dell’Unione e la ratifica di un accordo misto. Ancor più significativo, una grande parte dell’accordo associazione UE-Ucraina appartiene a competenze esclusive dell’Unione europea, in modo esplicito (come ad esempio le parti commerciali appartenenti alla politica commerciale comune dell’Unione) o implicito (a causa dei poteri di dottrina impliciti nella UE, come codificato nell’art 3 (2), del TFUE). Una decisione dei Paesi Bassi di non ratificare l’accordo di associazione UE-Ucraina non può quindi avere conseguenze di vasta portata.

Una soluzione pragmatica per una situazione del genere (finora ipotetica) potrebbe essere l’adozione di un cosiddetto “protocollo di regolazione” dell’accordo. Proprio questo è accaduto nel 1990, dopo che la Confederazione Svizzera non è stata in grado di ratificare l’accordo sullo spazio economico europeo (SEE). La conseguenza più visibile di tale protocollo sarebbe l’emendamento formale dell’accordo, che implica che, come una delle parti contraenti, i “Paesi Bassi” devono essere eliminati. Di conseguenza, ai Paesi Bassi non verrebbero applicate le disposizioni dell’accordo di associazione, in quanto appartengono ad una sua competenza. Si pensi, per esempio, alle disposizioni sulla mobilità dei lavoratori (art. 19 dell’accordo). Tenendo conto che le parti più significative dell’accordo appartengono a competenze dell’UE, l’impatto di una non-partecipazione olandese sarebbe piuttosto limitato. Più importante, tuttavia, sarà la posizione dei Paesi Bassi nell’ambito del Consiglio, che deve ancora formalmente concludere l’accordo a nome dell’UE. La Commissione europea ha presentato la proposta il 23 maggio 2013 e, in parallelo con la Verkhovna Rada ucraina, il Parlamento europeo ha già approvato l’accordo il 16 settembre 2014.

Conformemente all’articolo 218 (6) del TFUE, il Consiglio deve ora adottare la decisione relativa alla conclusione dell’accordo. Significativamente, tale decisione è ancora in sospeso e deve essere adottata all’unanimità.
Senza dubbio, un risultato negativo del referendum olandese non dovrebbe pregiudicare l’approvazione formale dell’accordo a nome dell’UE. Dopo tutto, l’ambito del referendum è limitato alla questione se i cittadini olandesi accettano o rifiutano l’atto di approvazione dell’accordo di associazione UE-Ucraina, già adottato dal Parlamento olandese. Esso, pertanto, riguarda la partecipazione all’accordo dei Paesi Bassi. Per quanto riguarda la partecipazione dell’UE, si applica una procedura di ratifica differente, che coinvolge una proposta della Commissione, il consenso del Parlamento europeo e l’adozione di una decisione del Consiglio. Un (ipotetico) veto olandese all’adozione della decisione del Consiglio, in seguito ad un referendum negativo, farebbe trascurare l’essenza stessa della distinzione. Non sarebbe una vittoria per la democrazia, come proclamato dagli iniziatori olandesi del referendum, ma piuttosto il contrario; sarebbe molto cinico consentire ad una parte relativamente piccola della popolazione di uno Stato membro relativamente piccolo, di bloccare l’entrata in vigore di un accordo che è approvato dai parlamenti nazionali dei 27 paesi e il Parlamento europeo. E, tenendo conto che altri accordi in gran parte paragonabili rimarrebbero inalterati, pregiudicherebbe anche la coerenza e la legittimità dell’azione esterna dell’UE.

Infine, una parte significativa dell’accordo di associazione è già entrato provvisoriamente in vigore. Una decisione olandese di respingere l’atto non influirà automaticamente su questa pratica, proprio perché l’applicazione provvisoria riguarda soltanto le questioni che rientrano nelle competenze dell’Unione. Questo avvertimento è esplicitamente incluso nelle rispettive decisioni del Consiglio. In altre parole, le implicazioni legali pratiche del referendum olandese sono minime, anche se la ratifica dell’accordo nei Paesi Bassi fosse respinta. Le conseguenze più significative sarebbero a livello politico. Un voto “no” schiacciante, in un momento in cui i Paesi Bassi sono di turno nella presidenza del Consiglio dell’UE, sarebbe piuttosto imbarazzante. Sarebbe anche fastidioso per l’UE in quanto tale, tenendo conto del prossimo referendum Brexit e dell’aumento dell’euroscetticismo nel continente.

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