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19 novembre 2017

Ucraina: vittoria o tradimento?


Un team di esperti di VoxUkraine, un istituto indipendente che si occupa di analisi delle politiche pubbliche con base a Kiev, assieme ad altre organizzazioni della società civile, hanno organizzato un seminario nella capitale ucraina per discutere delle riforme anticorruzione. Il seminario si è svolto simultaneamente a un laboratorio di discussione sullo stesso tema a Washington, DC, in USA; entrambe le riunioni si sono svolte sotto i regolamenti di Chatham House. Di seguito segnaliamo alcune riflessioni rilasciate dai due team al termine delle loro conferenze.
Oggi, i media ucraini sono più frustrati con la corruzione dello Stato di quanto non lo fossero prima di Maidan. La corruzione per i cittadini è un radar, e la mancanza di tangibili progressi sui principali casi di corruzione è fonte di disincanto popolare con la leadership post-Maidan. Molti funzionari ucraini sono ora disposti a parlare apertamente di corruzione, ma i cittadini medi prontamente percepiscono lo scollamento tra questa magnanima conversazione e l’inazione delle forze dell’ordine delle agenzie.

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L’elevato grado di polarizzazione della politica ucraina rafforza la percezione nazionale ed estera che l’Ucraina sia uno Stato irrimediabilmente danneggiato, in cui i riformatori, visti per le istituzioni come una nuova linfa, sono un potenziale rimedio chiave.
In Ucraina esiste concettualmente un’impressionante legislazione anticorruzione e le istituzioni ne potrebbero beneficiare, solo che i leader statali non hanno semplicemente la volontà politica di conferire a tali istituti né l’autorità nè i fondi necessari per renderli efficaci: le istituzioni governative incaricate dell’attuazione delle politiche anticorruzione o sono troppo deboli o sono troppo incompetenti. Di conseguenza, il processo di riforma è oscurato da una mancanza di responsabilità, un eccesso di regolamentazione, leggi inefficaci e scarsa attuazione.

Fino ad oggi, i riformatori ucraini non sono riusciti a comunicare al pubblico in modo efficace i loro obiettivi e metodi, ed i politici populisti stanno approfittando del vuoto informativo. Come risultato, la fiducia pubblica nel governo rimane molto bassa: in un recente sondaggio, il 70 per cento degli intervistati ha dichiarato che non si fida del nuovo governo.
La mancanza di fiducia nella Rada e nelle altre istituzioni governative indebolisce ulteriormente lo sforzo delle riforme. La società civile ha svolto un ruolo chiave nella spinta verso il cambiamento, ma alcuni dei suoi rappresentanti, utilizzando una retorica incendiaria e accuse non documentate di corruzione, hanno contribuito ad aumentare la polarizzazione. Molte forme di corruzione in teoria, potrebbero essere attenuate attraverso la privatizzazione; tuttavia, in assenza di una significativa riforma del sistema giudiziario, il nuovo ciclo di privatizzazione rischia di giocare direttamente nelle mani delle reti clientelari esistenti e di rafforzare il senso d’impunità tra i beneficiari dei regimi corrotti e delle pratiche d’ombra.

Due anni dopo Maidan, la maggior parte degli ucraini vedono pochi progressi nella lotta alla corruzione. La loro delusione è un promemoria che il pubblico vede la corruzione come una sfida a lungo termine, che richiede da parte del governo un intervento serio, controllo e responsabilità e che non verrà risolto con le sole promesse.
Dopo Maidan, l’Ucraina ha creato un nuovo quadro legislativo e istituzionale per la lotta alla corruzione. Alcune delle iniziative di riforma di maggior successo si sono concentrate sull’aumento della trasparenza del governo e l’accesso del pubblico alle informazioni. Eppure, molte istituzioni sono profondamente corrotte, come ad esempio l’Ufficio del Procuratore Generale (GPO), la magistratura e i servizi speciali (ad esempio, il servizio di sicurezza dell’Ucraina), che, nonostante il licenziamento in marzo, del famigerato ex procuratore generale Viktor Shokin, non sono state sottoposte a significative lustrazioni. Infatti, sia il disfunzionale GPO che il potere giudiziario hanno attivamente ostacolato il processo di riforma. Su tutta la linea, gli sforzi delle riforme sono costruiti sulle fondamenta del vecchio sistema: le tangenti rimangono nella loro posizione prevalente, e i conflitti di interesse raramente tengono lontane le figure potenti dalle posizione migliori e più ambite. Le vecchie credenze nelle sale del potere sono ancora in voga, come ad esempio, l’idea che rubare gli importi dello stato non sia come rubare alla propria famiglia.

In un sondaggio del 2015, commissionato dalla Camera di commercio americana in Ucraina, l’88 per cento degli intervistati ha dichiarato d’aver subito un danno diretto, e il 98 per cento è certo che in Ucraina la corruzione vige in ogni transazione. Gli intervistati hanno suggerito che per combattere al meglio la corruzione, le autorità dovrebbero concentrarsi principalmente a far rispettare le leggi esistenti e assicurare la punizione ai colpevoli. I tribunali sono stati citati come tra le istituzioni più corrotte del paese – 87 per cento degli intervistati – mentre il 73 per cento ha dichiarato che da Maidan non ha visto alcun progresso nella lotta contro la corruzione. Allo stesso tempo, il 65 per cento sostiene che in Ucraina per aver successo nel mondo degli affari non ci sia bisogno di corrompere, ma che la corruzione sia necessaria per accelerare le lente delle procedure burocratiche. Alla richiesta di quali sono i maggiori ostacoli alla lotta contro la corruzione, il 48 per cento degli intervistati ha identificato la mancanza di volontà politica, mentre solo il 17 per cento ha citato “la mentalità ucraina”. Nel complesso, il 51 per cento degli intervistati si sono dichiarati ottimisti verso la prospettiva delle misure anti-corruzione 2016.

Un altro grande sondaggio sulla percezione pubblica, commissionato da Patto, ha rilevato che quasi l’80 per cento degli ucraini crede che i livelli di corruzione siano aumentati o rimasti invariati da dopo Maidan. Visti da un punto critico, questi risultati suggeriscono che gli ucraini vedono i livelli di corruzione attuali come una conseguenza di una maggiore consapevolezza, piuttosto che un aumento della pratica stessa. Questo probabilmente è un fattore da addebitare al potere della copertura mediatica che, da dopo Maidan, è stato molto aggressivo contro i casi di corruzione. L’ultimo sondaggio a livello nazionale della International Republican Institute sottolinea il ruolo dei media nella percezione pubblica della corruzione: il 53 per cento degli intervistati riferisce di essere “a conoscenza degli alti livelli di corruzione dai mass media”, mentre solo il 22 per cento è d’accordo con la domanda: “nel corso degli ultimi sei mesi, i vostri amici o parenti hanno dovuto pagare una tangente?”.

L’indagine Patto ha suggerito che gli ucraini sperimentano la corruzione più spesso nei loro rapporti con i sistemi di assistenza sanitaria e istruzione: più del 50 per cento sostengono che sono stati costretti ad elargire nelle loro interazioni con queste istituzioni. Ci sono, tuttavia, alcuni timidi segnali di cambiamento d’atteggiamento dei cittadini: sulla base di un confronto con indagini precedenti condotte tra il 2007 e il 2011, si nota che gli intervistati quando sono sottoposti ad un tentativo di corruzione, ora sono più pronti a reagire.
Tuttavia questo cambiamento di atteggiamento non è in grado di tradursi in azione fino a quando non ci saranno visibili cambiamenti da parte del governo. Gli ucraini, come confermato da altre indagini di opinione pubblica, continuano a percepire che le riforme saranno irreversibili solo quando i funzionari corrotti verranno processati, condannati e puniti. Con quanto più i leader anziani ucraini ritarderanno questo passaggio, tanto più difficile sarà per il governo mettere in atto le altre principali politiche anti-corruzione.

Le riforme anticorruzione hanno prodotto un nuovo impressionante bagaglio di linee guida. In queste linee, tutte le iniziative anticorruzione devono essere valutate sulla base della lotta contro la corruzione che identifica 43 obiettivi di riforma specifici, suddivisi in tre grandi categorie: trasparenza, responsabilità e prevenzione sociale.
Tutti i risultati prima menzionati smentiscono la mancanza di progressi nella ricostruzione delle vecchie istituzioni e nel potenziamento delle nuove; ma gran parte della percezione può essere attribuita al fatto che gli sforzi applicati contro la corruzione sono distribuiti su una serie di diverse istituzioni in maniera superficiale e non esiste un unico organismo responsabile che supervisiona tutte le attività. L’Ucraina ha una squadra di riformatori ben diversificata, giovane e impegnata che è distribuita su un certo numero di agenzie, ma il loro scarso coordinamento ne limita l’efficacia.

Tuttavia, la riforma delle istituzioni chiave del paese ha prodotto alcuni successi. Questi includono il rinnovo della polizia di pattuglia, che gode di un alto livello di fiducia e sostengo pubblico; il nuovo sistema di appalti pubblici elettronici (pro-Zorro), che ha fatto risparmiare ingenti somme di denaro e provocato l’invidia di alcuni paesi europei; gli sforzi del Ministero delle Finanze per migliorare il clima degli affari con la diminuzione dei tempi di registrazione delle imprese.
D’altra parte, finora la riforma giudiziaria e la riforma dell’ufficio del procuratore generale sono ampiamente considerati come fallimenti completi. Il ministero di Giustizia non ha l’autorità di poter intervenire nel processo, e la frustrazione per il ritmo lento della lustrazione porta delusione nel pubblico.

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Questo non vuol dire che non ci sia stato alcun progresso; anche se sono stati licenziati solo un piccolo numero di giudici, ma c’è un notevole cambiamento nei metodi di gestione dei tribunali, e l’autorità di licenziare i giudici si è spostata dal presidente al nuovo Consiglio Superiore. Ai primi di giugno, il parlamento ha approvato la legislazione della riforma giudiziaria che delinea procedure più competitive per l’assunzione dei giudici, nonché sanzioni più severe per coloro che emettono verdetti che contraddicono il codice giuridico del paese; eppure, mentre ci sono ben 80 casi di corruzione che sono attualmente in fase di indagine, tra cui cinque contro giudici e un procuratore, non ci sono prove che lo Stato voglia comminare contro di loro un vera punizione. Il fatto che il governo drasticamente abbia sottofinanziato l’ufficio anticorruzione dell’Ucraina (NABU), indica una mancanza di volontà politica di perseguire la corruzione.

Altri due processi in corso hanno prodotto un certo successo che dovrebbe essere continuato: alcuni componenti di governo (ad esempio, le imprese di proprietà statale, la Banca Nazionale di Ucraina, le nuove istituzioni anticorruzione e la nuova polizia di pattuglia) hanno aumentato gli stipendi dei dipendenti al fine di ridurre gli incentivi ad accettare tangenti. Per attrarre i giovani istruiti nelle posizioni pubbliche il sistema di remunerazione dovrebbe essere riformato su tutta la linea.
Molti attori della società civile chiedono riforme più radicali. Essi sostengono che le istituzioni corrotte dovrebbero essere interamente ricostruite e non semplicemente riparate.

Purtroppo, la finestra per la riforma istituzionale può essere anche quella della chiusura. Il governo appena nominato del primo ministro Volodymyr Groysman ha una maggioranza fragile, che dipende dal sostegno dei gruppi affiliati agli oligarchi. La domanda senza risposta è, se i leader ucraini sono disposti ad accelerare le riforme anti-corruzione per evitare lo sperpero dei modesti risultati degli ultimi venti mesi.
I gruppi di lavoro alla fine hanno rilasciato le loro raccomandazioni politiche:
i. Sulla riforma istituzionale
* Garantire il pieno finanziamento e l’indipendenza del NABU
* Riforma del GPO: le modifiche non devono essere arbitrarie, ma fatte in base a criteri oggettivi, come con la riforma della polizia di pattuglia.
ii. Lotta all’impunità
* Condannare i colpevoli di corruzione a significative pene detentive;
* i casi giudiziari devono essere trasparenti e le prove dovrebbero essere rese pubbliche;
* i procedimenti di corruzione non devono diventare una forma di pubblicità;
iii. Abolire l’immunità dei deputati parlamentari e dei giudici.

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