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23 giugno 2018

NATO-Russia: promesse non mantenute? | NATO


Certamente il Cremlino ha vissuto con tanta amarezza l’8 e il 9 luglio 2016, quando i capi di stato e di governo della NATO si sono riuniti per la cena al palazzo presidenziale di Varsavia, lo stesso edificio in cui è stato firmato il Patto di Varsavia nel 1955 – che ha costituito la base per l’alleanza militare della Guerra Fredda guidata dai sovietici. L’occasione però, è stata più ragguardevole per il vertice NATO, che veniva ospitato per la quarta volta in un ex stato satellite o repubblica sovietica.

L’incorporazione degli stati dell’Europa orientale nell’Alleanza, è stata fonte di tensioni tra la Russia e l’Occidente ancora prima che nel 1997 fosse annunciato il primo round d’allargamento della NATO. Oggi, Russia e Occidente – in contrasto sull’Ucraina e Siria – sono impegnati in Europa in significativi atteggiamenti militari come non si vedevano dalla fine della Guerra Fredda. Come tale, per capire le radici dell’attuale situazione di stallo, e per dare una risposta, seppur non diretta, a diversi articoli apparsi di recente, non c’è mai stato un momento più importante di questo per rivedere i termini dell’insediamento post Guerra Fredda in Europa, specialmente per quanto riguarda la NATO.

Più di un quarto di secolo fa, nel febbraio 1990, il segretario di stato americano James Baker e il leader sovietico Mikhail Gorbachev hanno discusso del ruolo futuro della NATO in una Germania unificata. Baker sostenne con Gorbaciov che “per le forze della NATO non ci sarebbe stata un’estensione della loro giurisdizione di un pollice verso est” e concordò con la dichiarazione di Gorbaciov che “qualsiasi estensione della zona della NATO è inaccettabile”. Conversazione, giusto? Sbagliato.

Lo stesso Gorbachev ha riconosciuto che i loro incontri erano una discussione preliminare in quello che è divenuto un negoziato per i termini dell’unificazione tedesca, piuttosto che una più ampia conversazione sul futuro ruolo della NATO in Europa. Comprendere i colpi di scena di questi negoziati è fondamentale per capire oggi le narrazioni contestate.

Questi colloqui e il loro significato piagano i rapporti tra Mosca e Washington fino ad oggi. Studiosi e politici continuano a discutere se l’Occidente, e in particolare gli Stati Uniti, avessero promesso ai russi che la NATO non si sarebbe allargata per includere le ex nazioni del Patto di Varsavia. Quando è politicamente conveniente, molte élite russe sfruttano la nozione di una tale promessa per sostenere che sono state tradite nell’insediamento che ha posto fine alla Guerra Fredda in Europa, giustificando così il diniego russo, inclusa l’invasione dell’Ucraina, per una sicurezza guidata dall’ordine imposto dagli Stati Uniti.

La conversazione tra Baker e Gorbaciov non è stata l’ultima volta che i leader degli Stati Uniti e della Russia hanno discusso del futuro della NATO, e in cui la parte russa salutava credendo che la NATO non avrebbe esteso l’adesione ai paesi dell’ex blocco sovietico. Ma se nei primi anni ’90, i russi si sono così tanto confusi con le dichiarazioni americane, ciò non è dovuto al fatto che la leadership degli Stati Uniti stesse devotamente elaborando un piano per sfruttare la debolezza russa; ma piuttosto, perché all’interno dello stesso governo degli Stati Uniti c’era una tremenda incertezza sulla migliore via da seguire. I funzionari degli Stati Uniti all’indomani della guerra fredda volevano promuovere una maggiore sicurezza e stabilità in tutta Europa, e al tempo stesso instaurare una relazione non conflittuale con la Russia.

Questi obiettivi non sembrano necessariamente in conflitto. In effetti, la persona più responsabile della politica dell’allargamento della NATO, il presidente Bill Clinton, ha creduto di poter soddisfare le richieste dell’Europa centrale e orientale di unirsi all’Occidente, mentre contemporaneamente placava anche il suo amico, il presidente russo Boris Yeltsin, che voleva che la Russia avesse un proprio posto in Europa. Ahimè, non è andata così. Yeltsin non si è mai acquietato, ma lui personalmente era troppo debole per opporvisi. E il sonnifero a Mosca, riguardo a ciò che è stato visto negli anni ’90 come un’umiliazione russa, è cresciuto fino al 2008, quando Vladimir Putin ha deciso d’averne abbastanza della spinta dell’ovest verso est e cominciò una guerra per impedire alla Georgia di avvicinarsi all’appartenenza alla NATO.

L’analisi storica della presunta promessa di non allargare la NATO ha focalizzato un’eccessiva attenzione sugli incontri del 1990, in gran parte perché le citazioni non appaiono così inequivocabili (ad esempio, non “un pollice verso est”); ma sono anche scomparsi in fretta dal palco gli stessi attori chiave dell’epoca. Mikhail Gorbaciov annunciò la fine dell’Unione Sovietica, e quindi della sua presidenza, il giorno di Natale del 1991, e il presidente degli Stati Uniti George H.W. Bush perse la sua offerta di rielezione meno di un anno dopo.

E, mentre storici, politologi e politici si sono concentrati sulle errate percezioni create dagli incontri del 1990, più importante per il brutto sangue emerso a metà degli anni ’90, sono state le errate percezioni derivate dagli incontri tra Clinton, Yeltsin e i loro più stretti collaboratori, piuttosto che l’allargamento della NATO. Ad incapsulare tutte le ambiguità di quel periodo, più di ogni altro incontro è stata una conversazione che ebbe luogo a Mosca nell’ottobre 1993. Il Segretario di Stato USA, Warren Christopher si era recato a Mosca per spiegare prima del vertice NATO del gennaio 1994, che gli Stati Uniti non avrebbero supportato nuove adesioni di membro nell’Alleanza, ma avrebbero preferito sviluppare un partenariato per la pace che includesse tutti gli stati dell’ex Patto di Varsavia. Il sollievo di Yeltsin è stato palpabile: nel momento in cui stava vivendo una infuocata battaglia politica contro gli estremisti in casa, ha recepito d’aver schivato il proiettile dell’allargamento della NATO.

Un anno dopo, quando scoprì che l’allargamento non era solo sul tavolo, ma in realtà stava procedendo, Yeltsin divenne apoplettico, e si scagliò pubblicamente contro Clinton durante un incontro a Budapest. Grazie al Freedom of Information Act, sono stati declassificati i memorandum of conversation (MemCon), che gettano molta più luce su ciò che è stato detto nell’ottobre 1993 (e in quale ordine), rispetto alle memorie riportate dalle mani principali: Christopher, Clinton e Strobe Talbott. Ma non è solo quello che è stato affermato in ogni riunione che è fondamentale per capire la traiettoria delle relazioni USA-Europa-Russia dopo il crollo dell’Unione Sovietica; ma gli incontri del 1990 e del 1993 simboleggiano la narrazione di un intero decennio: pur desiderando una nuova relazione con la Russia, gli Stati Uniti si consideravano il vincitore della Guerra Fredda e avevano il potere di modellare la dinamica della sicurezza in tutta Europa.

Nel frattempo, Yeltsin credeva di essere stato il responsabile della caduta del comunismo e voleva che in Europa venisse riconosciuto un posto al suo paese, ma non aveva il potere di respingere le iniziative statunitensi che riteneva che servissero solo a rafforzare i suoi oppositori più nazionalisti all’interno della Russia. L’allargamento della NATO ha fornito enormi benefici alla parte dell’Europa storicamente assediata dall’insicurezza dovuta alla sua posizione geografica che la pone tra la Germania e Russia. Paesi come la Polonia, la Repubblica Ceca e l’Estonia hanno prosperato da quando si sono uniti alla NATO, e il loro successo come paesi democratici orientati al mercato che si sono saldamente radicati nell’Alleanza e l’Unione europea, è un importante risultato strategico per tutta l’Europa.

Se fossero rimasti fuori dalle istituzioni europee, avrebbero potuto affrontare le stesse insicurezze e lotte che stanno affrontando oggi l’Ucraina e la Georgia. Mentre l’allargamento della NATO ha diffuso sicurezza in una regione più abituata all’insicurezza o al dominio sgradito, l’incapacità di fornire un posto alla Russia nel quadro di sicurezza europeo (di cui è anche responsabile la Russia) ha lasciato una zona di insicurezza tra la NATO e la Russia che continua a tormentare i politici. Gli Stati Uniti e i suoi partner hanno creduto che la sicurezza nell’Europa centrale (la regione che ha dato vita alla prima guerra mondiale, alla seconda guerra mondiale e alla guerra fredda) avrebbe creato un ambiente stabile per tutti i paesi, inclusa la Russia, che sarebbe potuta diventare un “normale” paese privo di impero. Al contrario, molti a Mosca (specialmente dopo l’ascesa di Vladimir Putin al potere) considerano la sicurezza della Russia come dipendente dall’insicurezza dei suoi vicini. L’Occidente dal suo punto di vista, non ha bisogno di ritirarsi perché l’inclusione dell’Europa centrale e orientale nella NATO e nell’UE ha promosso interessi e valori strategici; ha bisogno invece di capire le radici del senso d’insicurezza della Russia, non come parte di un gioco di biasimo, ma per aiutare entrambe le parti a cercare una strada verso una relazione più stabile.

Ciò che è stato trasmesso da Christopher a Yeltsin nell’ottobre 1993 illumina la sfida centrale che gli Stati Uniti hanno affrontato dalla fine della Guerra Fredda: come sostenere la libertà nell’Europa centrale e orientale ed evitare di riconoscere le rivendicazioni della Russia verso una sfera di influenza nella regione, mentre allo stesso tempo, non alimentare le insicurezze russe che l’Occidente sta cercando di umiliare ed approfittare delle sue debolezze. In una delle tante incursioni su questo argomento, Joshua Shifrinson, ha sostenuto che l’allargamento della NATO ha violato lo “spirito” delle conversazioni del 1990 tra gli Stati Uniti, la Germania occidentale e i leader sovietici, e che la Russia è quindi giustificata a lamentarsi di ciò che è accaduto in seguito, perché quella era la base del negoziato a cui è seguita l’unificazione tedesca.

Questo è il meglio che si possa affermare per dare credibilità alla posizione russa, dato che lo storico Mark Kramer ha raccolto le prove documentali per argomentare come, sia nel 1999 che nella conversazione del 1990, ci si limitasse alla discussione sullo status della Germania unificata nella NATO. Non c’è stata nessuna promessa o anche una discussione su paesi come la Polonia e l’Ungheria. Parte della persistente confusione deriva dal fatto che ciò che è stato detto all’epoca sembra abbastanza chiaro in retrospettiva. Il 31 gennaio 1990, il ministro degli esteri della Germania dell’ovest Hans-Dietrich Genscher dichiarò: “Ciò che la NATO deve fare è affermare inequivocabilmente che qualunque cosa accada nel Patto di Varsavia, non ci sarà espansione del territorio della NATO verso est, vale a dire, più vicino alle frontiere dell’Unione Sovietica”.

A febbraio, Baker riferì a Gorbaciov a Mosca che “per le forze della NATO non ci sarebbe stata un’estensione della loro giurisdizione di un pollice verso est”. Gorbachev affermò poi che “qualsiasi estensione della zona della NATO è inaccettabile”. Baker ha risposto, “Sono d’accordo!”. Tuttavia, i funzionari degli Stati Uniti, durante i negoziati che seguirono, non hanno approfondito queste dichiarazioni, e le discussioni si sono incentrate su quali truppe e infrastrutture sarebbero state permesse nella ex Germania dell’Est, non se una Germania unificata fosse stata un membro a pieno titolo della NATO. Persino Gorbaciov concordò in seguito che l’intera discussione riguardava la Germania e i termini dell’unificazione, non il resto dell’Europa.

Senza dubbio, l’infinita discussione sulle conversazioni del febbraio 1990 suggerisce che non ci sarà mai consenso tra gli studiosi o tra i politici statunitensi e russi sul fatto se è stata fatta una promessa o meno da qualcuno che aveva l’autorità di poterla fare. Le diverse percezioni o persino l’indurimento delle posizioni per ciò che queste conversazioni significano, sottolineano il vero problema. Allora gli Stati Uniti cercavano di massimizzare il loro potere in Europa e credevano che fosse giustificato farlo perché avevano vinto la competizione con l’Unione Sovietica, mentre la Russia era determinata a riemergere come una grande potenza con una voce in capitolo nell’ordine di sicurezza europeo. L’attenzione sulle conversazioni del 1990 ha distolto l’attenzione dal fatto che il decisore russo chiave negli anni ’90, tuttavia, non era Gorbaciov; ma fu Boris Yeltsin, che fu eletto presidente della Russia nel 1991 e che nel mese di dicembre emerse come capo supremo dopo il crollo dell’Unione Sovietica.

Ciò che importava di più a Yeltsin non era quello che Gorbaciov aveva detto nel 1990, ma piuttosto quello che gli fu detto nell’ottobre 1993: che gli Stati Uniti stavano perseguendo una “Partnership for Peace” per tutti i paesi europei piuttosto che l’adesione alla NATO limitata solo ad alcuni paesi europei. Anche questa non era una promessa, ma cementava per i russi la narrativa che, indipendentemente da ciò che gli Stati Uniti avessero sostenuto nelle conversazioni con i loro leader, avrebbero massimizzato la posizione americana senza riguardo agli interessi russi. I russi non erano gli unici all’inizio degli anni ’90 a cui non piaceva l’idea dell’allargamento della NATO. Infatti, nonostante le richieste di adesione alla NATO fatte da importanti leader dell’Europa centrale, come il presidente ceco Vaclav Havel, e il presidente polacco Lech Walesa durante un incontro con il presidente Bill Clinton, la maggioranza dei funzionari del governo degli Stati Uniti non ha favorito una mossa del genere. I funzionari, come il consigliere capo per la Russia, Strobe Talbott, hanno espresso preoccupazione per una probabile reazione di Mosca, perché si trovava in un momento di transizione verso una dubbia democrazia e gli Stati Uniti stavano lavorando con Mosca per rimuovere le armi nucleari strategiche dall’Ucraina, tra altre questioni post-sovietiche. Da parte loro, i funzionari del Pentagono non erano solo preoccupati di nuocere alla nuova relazione con la Russia, ma erano anche consapevoli del fatto che l’appartenenza alla NATO portava la garanzia di sicurezza di cui all’articolo 5, che avrebbe richiesto risorse aggiuntive in un momento in cui si stava parlando di un post-guerra fredda con il rischio di dividere la “pace” che c’era nell’aria.

Un incontro dei funzionari del governo Clinton per la sicurezza nazionale a Washington, poco prima del viaggio di ottobre di Christopher a Mosca, ha portato ad un compromesso. Gli Stati Uniti non avrebbero fatto pressioni per l’allargamento al vertice NATO del gennaio 1994, né addirittura per lo status di membro “associato” per alcuni paesi. Piuttosto, Washington avrebbe promosso una “Partnership for Peace” per includere tutti i membri dell’ex Patto di Varsavia, compresa la Russia, e si sarebbero concentrati per costruire legami tra i vari corpi militari per rafforzare il sostegno alle riforme democratiche in tutta la regione.

Il progredire della “Partnership for Peace” anziché l’allargamento, ha trovato preoccupazioni nei funzionari di tutto il dipartimento di Stato e della difesa. All’interno dell’amministrazione uno dei principali sostenitori dell’ampliamento è stato il consigliere per la sicurezza nazionale, Anthony Lake. E, nonostante non fosse riuscito a convincere i suoi colleghi nel 1993, Lake ha assicurato che l’incontro, lungo la strada, lasciasse aperta la possibilità per l’allargamento, un qualcosa all’epoca semplicemente visto come una linea di fuga da parte di coloro che si opponevano all’allargamento. LaKe non è stato il funzionario che andò al briefing dopo l’incontro con Yeltsin. Ma è stato il segretario di Stato Warren Christopher, accompagnato da Talbott, che si recò a Mosca per consegnare ciò che da Yeltsin sapevano che sarebbe stata vista come una buona notizia.

In seguito, quando scrissero sull’argomento, Christopher e Talbott hanno dato l’impressione che Yeltsin avesse frainteso ciò che era stato sostenuto. Nel suo libro, “In the Stream of History: Shaping Foreign Policy for a New Era” Christopher scrive che quando ha parlato a Yeltsin della “Partnership for Peace”, Yeltsin lo avesse definito un “colpo di genio”.

Christopher riferisce poi, che ha spiegato che il processo di allargamento della NATO sarebbe stato “a lungo termine ed evolutivo” e Yeltsin rispose: “Questa è davvero una grande idea”. Allo stesso modo, Talbott nel suo libro di memorie, “The Russia Hand”, sostiene che quando Christopher spiegò che gli Stati Uniti in quel momento non pensavano all’allargamento ma invece alla Partnership for Peace, Yeltsin non gli ha nemmeno lasciato finire, definendolo “geniale”. Il MemCon dell’incontro chiarisce perché in seguito Yeltsin si sentì tradito. Gli elementi delle recitazioni di Christopher e Talbott sono lì, ma non nel semplice modo come implicano, ma come in un modo abbastanza fuorviante. Il 22 ottobre 1993 a Mosca, Christopher ha incontrato Yeltsin nella sua dacia a Zavidovo per 45 minuti.

Con Yeltsin c’era il ministro degli Esteri Andrei Kozyrev, il consigliere per gli affari esteri Dmitri Ryurikov e l’assistente presidenziale Viktor Ilyushin. Christopher portò con sé Talbott e l’ambasciatore degli Stati Uniti in Russia, Thomas Pickering. Christopher iniziò comunicando l’apprezzamento di Clinton per la fermezza dimostrata da Yeltsin il mese precedente, e il presidente russo a sua volta espresse enorme gratitudine a Clinton. (Yeltsin aveva sciolto il 21 settembre con un decreto il Congresso dei deputati russi e poi il 3 ottobre si era scontrato con i suoi oppositori parlamentari).

Christopher sottolineò che Clinton aveva ammirato la moderazione di Yeltsin all’indomani degli eventi del 21 settembre, e sostenne che gli americani erano certi che la sua risposta avesse ridotto al minimo la perdita di vite umane; inoltre Christopher affermò che Clinton aveva accettato l’invito di Yeltsin a visitare Mosca a gennaio dopo il vertice della NATO. Poi si soffermò sulla recente lettera che Yeltsin aveva inviato a Clinton sulla NATO, osservando che il presidente degli Stati Uniti aveva deciso di cosa proporre al vertice NATO: “In un certo senso, la tua lettera è arrivata esattamente nel momento giusto e ha svolto un ruolo decisivo nella considerazione del presidente Clinton”. Christopher allora, espose una politica che era musica per le orecchie di Yeltsin: non si sarebbe fatto nulla per escludere la Russia dalla “piena partecipazione alla futura sicurezza dell’Europa”. Gli Stati Uniti raccomanderanno un “Partenariato per la pace” aperto a tutti i membri del Consiglio di cooperazione dell’Atlantico settentrionale.

Questo nuovo organismo servirà da meccanismo per il dialogo con tutti gli stati dell’ex Patto sovietico e di Varsavia. Christopher affermò: “non si farà nessuno sforzo per escludere qualcuno e da questo momento non ci sarà nessuno che verrà posto davanti agli altri”. Yeltsin lo interruppe più volte per essere certo di aver capito correttamente che tutti i paesi dell’Europa centrale e orientale e l’ex Unione Sovietica sarebbero stati trattati allo stesso modo e ci sarebbe stato “un partenariato e non un’adesione”. Christopher rispose: “Sì, è così, non ci sarà nemmeno lo status di socio”. Yeltsin rispose: “Questa è un’idea geniale, è un colpo di genio”. Un elogiato Yeltsin sostenne con Christopher che avrebbe rimosso tutte le tensioni che esistevano in Russia per quanto riguardava la risposta NATO alle aspirazioni d’alleanza dei paesi dell’Europa centrale e orientale.

L’idea di una partnership per tutti piuttosto che l’appartenenza ad alcuni, ha ripetuto Yeltsin, era “una grande idea, davvero grandiosa. Dì a Bill che sono entusiasta di questo colpo brillante”. Christopher osservò, “Gli riferiremo che hai accettato la sua raccomandazione con vero entusiasmo”. Secondo MemCon, fu solo allora che Christopher sostenne che gli Stati Uniti hanno “visto” la questione dell’adesione come un’eventualità a lungo termine. Non sappiamo se Yeltsin o altri funzionari russi presenti nella stanza avessero reagito, né sappiamo con quale chiarezza Christopher ha espresso questo messaggio. Nella MemCon, questo punto specifico non è racchiuso tra virgolette, come nel caso di un numero di altri commenti segnalati. “I paesi che desideravano potevano perseguire la possibilità nel tempo, ma solo più tardi”. Christopher ha aggiunto che ha inviato l’idea di Partnership for Peace ai suoi colleghi della NATO il 19 ottobre ed è stata ben accolta. “Sono lieto della loro approvazione e ora prevedo una diffusa accettazione dell’idea”.

Yeltsin ha più volte espresso d’avere completa fiducia negli Stati Uniti e in Clinton. A differenza dell’incontro del 1990, incentrato sullo status della Germania nella NATO, quest’incontro è stato in particolare basato sui futuri rapporti della NATO con l’Europa centrale e orientale e l’ex Unione Sovietica. Yeltsin aveva appena attraversato in casa un periodo straordinariamente difficile, dove ha usato la forza nella sua battaglia con le forze dell’opposizione. E, sebbene avesse espresso speranza per le imminenti elezioni parlamentari russe, lui e l’Occidente erano rimasti scioccati dalla proiezione di dicembre 1993 dell’ultranazionalista Vladimir Zhirinovsky, che si era preso quasi un quarto del voto popolare.

In ottobre, Christopher ha inviato un messaggio di benvenuto nel suo vertice di gennaio 1994: la NATO avrebbe portato avanti una “Partnership for Peace” per tutti, piuttosto che una traccia di adesione per alcuni. Come si è scoperto, la Russia è entrata a far parte della Partnership il 22 giugno 1994, l’anniversario dell’invasione dell’Unione Sovietica da parte di Hitler nel 1941. Ma non era solo Yeltsin a sentire di aver schivato un proiettile. Coloro che non sostenevano di andare avanti con l’allargamento per paura di contrastare la Russia – tra cui Talbott (che all’inizio del 1994 divenne vice segretario di Stato) e il vicesegretario (prossimamente segretario) della difesa, Bill Perry – credevano di aver rimandato la questione dell’allargamento come una “eventualità a lungo termine”.

Dopotutto, quando Clinton andò a Mosca nel gennaio 1994, disse che mentre la NATO “contemplava chiaramente un’espansione”, il Partenariato per la Pace era “una cosa reale ora”. Eppure Mosca e Bruxelles non sono stati gli unici viaggi fatti da Clinton in quel mese. Lake ha esortato il presidente a significarlo anche a Praga (dove gli Europei centrali volevano sentire qualcosa di più favorevole) che “la questione non è più se la NATO assumerà nuovi membri, ma quando e come”. A questo punto, i sostenitori dell’espansione hanno preso convinzione che l’apertura di queste e altre dichiarazioni fossero un modo russo per accettare e continuare a promuovere l’idea dell’ampliamento. Alla fine del 1994, c’era l’eventualità a lungo termine di adesione alla NATO per alcuni stati. Durante un pranzo privato, alla fine di settembre 1994, Clinton affermò a Yeltsin che la NATO si sarebbe espansa, ma sostenne che non c’era un orario. “Andremo avanti su questo – ha spiegato Clinton – ma non vorrei mai scatenare questo su di te – ha continuato – l’espansione della NATO non è anti-russa … Non voglio che tu creda che mi sveglio ogni mattina e penso solo a come far diventare parte della NATO i paesi del Patto di Varsavia, non è il modo in cui la vedo. Cosa penso del modo di usare l’espansione della NATO per far avanzare l’obiettivo più ampio dell’unità di sicurezza europea e d’integrazione è l’obiettivo che so che condividi”.

Clinton ha spiegato che la Russia (all’epoca apparentemente sulla via della democrazia) avrebbe potuto potenzialmente diventare un membro della NATO, se lo avesse desiderato, un qualcosa che sia Yeltsin e persino Putin hanno inizialmente valutato positivamente, anche se né loro né i funzionari occidentali, che hanno ripetuto il mantra della “porta aperta”, non hanno mai pensato che si sarebbe potuto verificare. Era passato meno di un anno che ad Yeltsin era stato detto “Partnership per tutti, non NATO per alcuni”, che ha chiarito il suo disappunto in una riunione di dicembre 1994 a Budapest durante la Conferenza sulla sicurezza e la cooperazione in Europa (CSCE), quando è stata aggiornata come Organizzazione per la sicurezza e Cooperazione in Europa (OSCE), per un quadro di sicurezza paneuropeo. Yeltsin ha scioccato i suoi colleghi americani ed europei affermando: “L’Europa, ancor prima d’essere riuscita a scrollarsi di dosso l’eredità della Guerra Fredda, sta rischiando di ingombrarsi con una pace fredda – ha continuato – la NATO è stata creata nei tempi della Guerra Fredda”.

“Oggi sta cercando di trovare il suo posto in Europa, non senza difficoltà. È importante che questa ricerca non crei nuove divisioni, ma promuova l’unità europea. Crediamo che i piani di espansione della NATO siano contrari a questa logica. Perché seminare i semi della diffidenza? Dopo tutto, non siamo più avversari, siamo partner”. Quasi 23 anni dopo, gli Stati Uniti e la Russia non sono partner, ma avversari. È facile per molti accusare di questo stato di cose l’allargamento della NATO. Certamente, la conversazione che Christopher aveva avuto con Yeltsin nel 1993 ha aiutato a nutrire ulteriore sfiducia, ma Christopher e Talbott hanno creduto (e si sentivano sollevati) da quello che stavano affermando in quel momento: qualsiasi allargamento sarebbe arrivato molto più tardi. Per una serie di motivi, la tempistica è stata notevolmente spostata da coloro come Lake, che hanno preferito andare avanti. Lake è stato in grado di convincere Clinton della saggezza dell’allargamento, sia per ragioni politiche che di sicurezza. Clinton, da parte sua, ha creduto d’essere in grado di placare le preoccupazioni di Yeltsin sulla NATO. Nonostante gli sforzi di Clinton, Yeltsin è rimasto sconvolto per l’allargamento, ma non poteva fare nulla per impedirlo (come avvenne nello stesso modo con la guerra in Kosovo nel 1999). Il ministro degli Esteri russo Andrei Kozyrev a metà del 1994 aveva detto: “Il più grande risultato della politica estera russa nel 1993 è stato quello di impedire l’espansione della NATO verso est, ai nostri confini”. Come si è scoperto, questo risultato doveva essere di breve durata. Ma il problema delle relazioni USA-Russia non era tanto l’allargamento di per sé, quanto piuttosto che né l’Occidente né la Russia hanno mai trovato un posto per quest’ultima in quello che Gorbaciov aveva definito la “Casa comune europea”.

Conclusione
Come sostenitore dell’allargamento come un veicolo per aiutare a garantire la sicurezza di una regione storicamente insicura, vedo questa storia non come parte di quello che è stato un gioco del “quarto secolo” e certamente non per alimentare le giustificazioni russe dell’invasione di un paese sovrano nel 2014. Piuttosto, ricordando i contorni chiave dell’immediato mondo post-Guerra fredda: gli Stati Uniti credevano di aver vinto la Guerra Fredda e cercavano di garantire che i termini dell’accordo fossero favorevoli agli interessi americani; Yeltsin riteneva che lui e il popolo russo avessero rovesciato il comunismo e volevano che i termini di insediamento riconoscessero i loro interessi come principali attori in Europa; date le disparità di potere le differenze erano difficili da conciliare.

Bill Clinton desiderava sinceramente aiutare la Russia a costruire una democrazia e un’economia di mercato (in particolare perché voleva spostare le risorse della difesa dalle sue priorità interne), e gettò incondizionatamente il suo sostegno a Yeltsin, anche quando quest’ultimo agì non democraticamente, come nell’ottobre 1993. Clinton si assicurò che nessuna mossa concreta per l’allargamento della NATO si sarebbe verificata se non dopo che il suo amico Boris fosse stato rieletto in sicurezza nel luglio 1996. Invitò Yeltsin ad unirsi al Gruppo dei Sette Paesi industrializzati avanzati, creando il G-8 e promosse la NATO-Russian Founding Act per fornire l’idea di un partenariato durante la prima fase dell’allargamento della NATO. Ma per molti russi, soprattutto Vladimir Putin, gli anni ’90 sono stati un decennio di umiliazione, poiché gli Stati Uniti hanno imposto la loro visione di ordine sull’Europa mentre i russi non potevano fare altro che restare a guardare.

Nel 2008 in Georgia e nel 2014 in Ucraina, Putin ha chiarito che c’erano linee rosse che alla NATO e all’Unione Europea non avrebbe consentito di attraversare. La morale più importante della storia è che né gli Stati Uniti, né gli europei, né la Russia hanno trovato un accordo accettabile per un ruolo per quest’ultima nella sicurezza europea dopo la guerra fredda. Partnership for Peace si è dimostrata di breve durata come una possibile soluzione. L’allargamento ha fornito sicurezza alla maggior parte dell’Europa centrale e orientale (e anche la sicurezza ha permesso all’Unione europea di ingrandirsi), ma la Russia non ha mai avuto un ruolo in tale processo nonostante la creazione dell’atto istitutivo e del Consiglio NATO-Russia.

I paesi dell’ex Unione Sovietica tra Russia e NATO continuano ad essere assediati da un’enorme insicurezza, in gran parte deliberatamente favorita dalla Russia. L’Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa, che comprendeva tutti i membri della NATO e l’ex Patto di Varsavia, era troppo debole per avere molte possibilità di dimostrarsi centrale per la sicurezza europea, in particolare una volta che la sua inclinazione ad un serio monitoraggio elettorale e supervisione delle violazioni dei diritti si sono scontrate con l’approccio di Mosca alle elezioni e ai diritti umani. Gli Stati Uniti dovrebbero essere orgogliosi di ciò che hanno fatto dopo la Guerra Fredda in collaborazione con gli europei occidentali e quelli dal Mar Nero al Mar Baltico per aiutare a promuovere l’Europa orientale.

Semplicemente non c’è alcuna giustificazione per l’invasione russa dell’Ucraina in egregia violazione del diritto internazionale. Ma mentre i leader dell’Alleanza hanno di nuovo ricevuto rassicurazioni che i membri orientali della NATO sono protetti, è chiaro che devono ancora trovare una soluzione all’insicurezza di quei paesi che si trovano tra la NATO e la Russia. Partnership for Peace non è stata la risposta, in particolare quando l’allargamento è diventato il premio per la maggior parte dei paesi della regione. Oggi gli Stati Uniti si trovano in una difficile situazione di stallo con la Russia che ricorda la Guerra Fredda in Europa, una che i leader di entrambe le parti stavano cercando di mettere dietro di loro nelle conversazioni nel 1993, e senza una fine in vista.

Ci sono quelli che incolpano di questo stato di cose l’Occidente per aver rotto le promesse, ingannando le controparti russe e allargando la NATO, e altri che trovano la colpa nella Russia per non essere in grado di lavorare con la NATO piuttosto che contro di essa e che sono sconvolti dall’invasione dell’Ucraina. Io mi rispecchio nell’ultimo settore, ma credo che gli Stati Uniti abbiano commesso un errore durante questo periodo, in particolare negli anni ’90, nell’assumere che alla fine avrebbero potuto convincere la Russia che la persistenza e l’allargamento della NATO sarebbe stato un bene per gli interessi russi e che avrebbe creato sicurezza e stabilità in tutta la regione. Gorbaciov e Yeltsin volevano che la Russia trovasse il suo posto in Europa, ma non come un giovane socio degli Stati Uniti, e Putin ha cercato di invertire ciò che considerava una pura umiliazione. La Russia storicamente ha trovato un posto solo in Europa attraverso l’impero, e gli Stati Uniti e gli stati suoi partner europei dopo il crollo dell’Unione Sovietica, hanno cercato di liberare l’Europa da quella presenza imperiale.

L’attuale reticenza di guerra e la retorica ostile emanata da entrambe le parti ci ricorda che mentre l’Occidente ha spostato la linea di demarcazione in Europa a centinaia di chilometri ad est dopo la Guerra Fredda, quella linea persiste ancora. Il sogno che Christopher ha presentato a Yeltsin nell’ottobre 1993 – che ci sarebbe una partnership per tutti, non per alcuni – è scomparso.

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